Uno de los problemas más importantes que deberán abordarse en este siglo es, sin duda, el problema del endeudamiento externo. Se desconoce que haya una continuidad estructural en el endeudamiento de hoy respecto a la deuda de otros periodos históricos. En torno a la deuda se han estructurado las columnas vertebrales de las economías y se ha ligado a ella su crecimiento. Las relaciones internacionales en su componente económico marcan el devenir de las naciones y condicionan la soberanía de los pueblos y el destino de las personas.
Para ello deberíamos dejar de lado los axiomas como «las inexorables leyes del mercado» y poner en marcha una estrategia eficaz y eficiente que aborde el problema. «No puede hacerse una reducción terminológica del problema, considerándola como “deuda social”, “deuda ecológica” o “deuda histórica”, que son expresiones utilizadas en algunos foros, pero desde el punto de vista jurídico no superan el marco discursivo, y no pueden ser utilizadas ante un tribunal»1.
Cada vez más, nos encontramos con tendencias doctrinales de carácter internacionalista, como puede ser el caso del derecho civil que sobrepasa, incluso, los límites del derecho nacional2. Las estructuraciones de deuda se realizan en las Cortes de Arbitraje —sin atender un precepto legal que regule su existencia— y suponen una violación de los principios básicos del derecho económico internacional. Las agencias internacionales de calificación de riesgo de deuda marcan el rumbo de los Estados y de su ciudadanía con una simple nota de prensa, haciendo subir o bajar los intereses de una deuda que en ningún caso es cuestionada debido a que operan bajo las «leyes de los mercados».
La falta de control por parte de los órganos ejecutivos del Estado (poder administrativo) sobre el endeudamiento es evidente, lo que proporciona un funcionamiento paralelo a la legalidad y a las democracias representativas más avanzadas en nuestros días. Esta falta de control se manifiesta en la actividad de estos órganos. En el caso de España, el Congreso de los Diputados o los Parlamentos o Cámaras difícilmente pueden controlar las actuaciones que se realizan, ya que el proceso se inicia a través de la Ley General Presupuestaria y de los Presupuestos Generales del Estado que cada año determina el máximo endeudamiento neto a generar de un ejercicio a otro. A partir de dicha norma, el Ministerio de Economía y la Dirección General del Tesoro presentan un calendario y la «política de emisión de deuda» y las características generales a seguir durante ese año.
A continuación, el desarrollo se hace en forma de real decreto y de diferentes órdenes ministeriales, así como por resoluciones administrativas, que irán apareciendo a lo largo del año, al igual que las circulares del Banco de España, que ejerce un doble rol: el de «agente financiero» dentro del mercado y el de «supervisor del funcionamiento de los mercados», por las atribuciones conferidas. El control de las emisiones de deuda pública española queda, por tanto, fuera de la supervisión y la fiscalización del poder legislativo, el Congreso de los Diputados, los Parlamentos y las Cámaras de las diferentes comunidades autónomas.
En el ámbito internacional pasa algo parecido y para abordar este análisis debemos empezar reconociendo quién es el órgano internacional encargado de las negociaciones de deuda: el Club de París.
El Club de París3 es la «institución» por excelencia que trata las crisis fiscales de los países empobrecidos. Esta continuidad institucional, carente de marco legal regulador, es asegurada por el Estado francés, que tan solo aporta los recursos logísticos y un secretariado. Esta institución carece de estatutos y principios legales, lo que facilita un funcionamiento completamente arbitrario. Limita su actuación sobre todo a conseguir «arreglos» entre países, cuya finalidad es que los países deudores paguen las deudas contraídas. Estos «arreglos» tienen una característica en común: en todos los casos, dentro de las prórrogas o condiciones se exceptúan siempre los intereses de demora.
Así, el funcionamiento ordinario sería el siguiente: los países acreedores utilizan su poder político o influencia en la esfera internacional en las negociaciones —que es mucho más fuerte que el de los países deudores— ya que los acreedores otorgan poderes al Club de París para que negocie en su nombre, a cambio de ser onerosamente compensados por pagos de intereses de demora. Este tipo de negociaciones bilaterales son enmarcadas dentro de este club sin ajustarse ni al derecho nacional ni al derecho internacional: son los famosos «arreglos».
Por ello, es necesario establecer categorías objetivas para el seguimiento de la evolución de acuerdos en materia de endeudamiento internacional, debido a que las fronteras doctrinales entre el derecho internacional público y el derecho contractual privado comienzan a borrarse. Además, la actuación arbitraria y la violación de los derechos de los deudores son indiscutibles, como por ejemplo, la de trato igualitario justo en la negociación.
Como profetizaba Scalabrini Ortiz4: «Endeudar a un país a favor de otro, hasta las cercanías de su capacidad productiva, es encadenarlo a la rueda sin fin de intereses compuestos. Así, tarde o temprano el acreedor absorbe al deudor, situándolo en una posición de servidumbre indirecta que el acreedor impone al deudor dirigiendo así el destino del país y de sus gentes. También interviene en el manejo de la política interior y determina su destino».
1 Olmos Gaona, Alejandro; 2005; La deuda odiosa. El valor de una doctrina jurídica como instrumento de solución política.
2 Frankenbert, Günter y Knieper, Rolf; 2014; Problemas jurídicos de sobre-endeudamiento de los países en desarrollo. Relevancia de la actual doctrina de las deudas odiosas.
3 Frankenbert, Günter y Knieper, Rolf; 1984; Problemas jurídicos de sobre-endeudamiento de los países en desarrollo. Relevancia de la actual doctrina de las deudas odiosas; Perú: Revista de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
4 Olmos Gaona cita a Raul Scalabrini (2004) en el encabezado del capítulo “La lucha contra la usura internacional” en Todo lo que usted quiso saber sobre la deuda externa y siempre se lo ocultaron; Buenos Aires; Ediciones Continente.
