Por primera vez sindicatos y organizaciones agrarias mayoritarias coinciden con ecologistas y otras organizaciones sociales en planteamientos con un claro contenido decrecentista en la gestión del agua.
Nos encontramos en el comienzo de un nuevo ciclo histórico de política de agua: de la misma manera que los efectos de la sequía del 1991-1995 hicieron entender que los cortes generalizados de agua a las poblaciones eran inadmisibles, la sequía que amenazaba gravemente hasta el mes de marzo, atenuada por una secuencia extraordinaria de lluvias, ha puesto de manifiesto rotundamente que la demanda total de agua ha sobrepasado las disponibilidades en Andalucía. La sociedad tiene que tomar definitivamente conciencia de ello. Y está empezando a hacerlo.
La Comisión Europea reconocía en 2007 que las sequías y la escasez hídrica eran fenómenos cada vez más frecuentes en el ámbito comunitario[1]. Establecía claramente las diferencias entre la escasez de agua, como el desequilibrio entre la capacidad de atender las demandas y los recursos disponibles de forma natural; y las sequías, como situaciones ocasionales y recurrentes de descenso de las precipitaciones, suficientemente largas e intensas como para generar impactos socioeconómicos y ambientales adversos, al reducir temporalmente la disponibilidad de recursos hídricos.
Hasta finales de febrero se venía desarrollando un año hidrológico con precipitaciones muy inferiores a la media, después de tres años de similares características. Los embalses se encontraban a un tercio de su capacidad, una situación frecuente en la cuenca de Guadalquivir. A lo largo de marzo se ha producido un intenso y prolongado período de precipitaciones, que ha permitido que los embalses aumenten sus reservas por encima del 60% de su capacidad: un período extraordinario de lluvias que únicamente acontece cada 40 o 50 años. Se han evitado las fuertes restricciones a los regadíos de la cuenca en la próxima campaña, mientras que los abastecimientos urbanos están garantizados.
La realidad bien conocida es que nuestro clima mediterráneo se caracteriza precisamente por periodos, de distinta duración e intensidad, pero frecuentes y recurrentes, de precipitación escasa que reduce la disponibilidad natural de recursos hídricos para la naturaleza y la sociedad. A veces estas circunstancias naturales y recurrentes producen una disminución muy acusada de los caudales de los ríos. De la misma manera, de forma natural se repiten también períodos de abundantes lluvias, a veces con espectaculares crecimientos de los caudales de los ríos. Hasta aquí, la naturaleza, pero a partir de aquí comienza la intervención humana, la construcción social de los riesgos (sequías e inundaciones) que nos afectan y la responsabilidad administrativa y política sobre los mismos.
Para poder aprovechar una parte importante de los recursos hídricos que circulan por los ríos, independientemente de las características del año hidrológico (seco, normal o húmedo), se han construido embalses en los cauces de los ríos y pozos que perforan los acuíferos. Un correcto uso de la gran capacidad de regulación que estas infraestructuras proporcionan debería permitirnos resistir las frecuentes situaciones de disminución temporal de las precipitaciones (sequía meteorológica).
Pero el propio Plan Hidrológico del Guadalquivir (PHG) diagnostica que, debido al exceso de demandas, existe un déficit estructural de 320 hm3 de aguas reguladas por los 46 grandes embalses de la cuenca[2]. Una demanda que supera los recursos disponibles significa una situación de sobreexplotación (eufemísticamente denominado «déficit o brecha en el PHG») de los mismos. De manera inevitable en periodos de varios años de aportaciones escasas a los embalses, esta sobreexplotación da la cara y obliga a reducir drásticamente los suministros para los diferentes usos de la sociedad. Realmente, atribuimos a la sequía excepcional lo que es consecuencia de una mala gestión de los recursos hídricos disponibles: se está suministrando anualmente un 15% más que los recursos superficiales disponibles. En el caso de las aguas subterráneas, las incertidumbres son mayores a causa de la falta de control adecuado sobre lo que se está usando actualmente y por el desconocimiento del funcionamiento hidrológico de muchos de los acuíferos de la cuenca.[3]
Esta falta de previsión y la inadecuada gestión del agua en circunstancias normales, dan lugar a crisis cuando aparecen estos periodos de precipitaciones menores, propios de nuestro clima y, por tanto, en buena medida previsibles.
En este contexto, los Planes Especiales de Sequía (PES) que las administraciones, y en concreto la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, tienen que elaborar, pretenden hacer frente a este problema convirtiendo la mala gestión de los recursos hídricos disponibles en una consecuencia imprevisible de nuestro clima mediterráneo. Aún más, en una pirueta política, se convierte en víctimas a las administraciones que no han gestionado adecuadamente y a los usuarios que han presionado durante mucho tiempo por aumentar las demandas por encima de los recursos disponibles, en vez de hacer ver que son los mayores responsables de estas crisis, que acaban afectando a toda la sociedad.
Los PES nacen desenfocados al convertir en extraordinario e imprevisible lo que es frecuente y ocasionado por la decisión y la acción humana. En este sentido, el PES del Guadalquivir en concreto considera que, en el período 1980-2012, durante el 26% de los meses la cuenca se ha encontrado en situación de sequía prolongada, banalizando este concepto. De forma similar define los escenarios de escasez, dando como resultado que únicamente considera períodos de normalidad el 46% de los meses, y de prealerta, alerta o emergencia el 54% de los meses: paradójicamente, lo normal se convierte en anormal y la excepción en la regla.
Mantener las elevadas demandas totales en el conjunto del territorio exige, además, recortar al límite los caudales circulantes en los ríos. Por eso se fijan unos caudales ecológicos mínimos (aproximadamente un 3% del caudal medio circulante en régimen natural, en el caso del Guadalquivir) totalmente insuficientes para alcanzar el buen estado ecológico de los ríos y los ecosistemas terrestres asociados. En el Guadalquivir se permite reducirlos casi un 40% en situaciones de sequía excepcional, definida de esa manera tan poco rigurosa que se ha indicado. Esta reducción de caudales ecológicos mínimos, mientras no estén en riesgo los abastecimientos urbanos, contraviene lo dispuesto en la legislación europea (Directiva Marco de Aguas) y la española (ley de Aguas) y supone de hecho un ataque a la existencia de los ríos.
Al mismo tiempo, cuando da la cara esa sobreexplotación permanente y hay que aplicar fuertes restricciones, se utilizan únicamente criterios hidráulicos de disminución de las dotaciones para el regadío, es decir, un porcentaje igual para todas las explotaciones. No se tiene en cuenta que se debe minimizar la repercusión sobre la economía, el empleo y los diferentes territorios rurales, y que hay que proteger especialmente a los sectores agrarios que resultan más perjudicados, generalmente las explotaciones familiares de regadío. En este sentido, a la hora de la reducción de las dotaciones de agua para la agricultura deberían considerarse, entre otras cuestiones, criterios de creación y/o mantenimiento de empleo de las explotaciones agrícolas, protección de las explotaciones con cultivo ecológico y asentamiento de la población rural.
Ante esta escasez estructural, la apuesta por los recursos no convencionales debe formar parte de la solución, ya que actualmente solo se reutilizan de manera directa una pequeña parte de las aguas residuales urbanas. Este aumento de la disponibilidad de recursos no puede servir de argumento, sin embargo, para aumentar la demanda, por ejemplo con la regularización (que significa legalización de la expansión ilegal) de riegos en precario, lo que, por el contrario, debería ser uno de las principales objetos de control, al igual que el control de la extracción de aguas subterráneas.
Por suerte, después de la terrible sequía de los años 90, en la que el 60% de la población de Andalucía sufrió fuertes y prolongadas restricciones en los abastecimientos urbanos, las diferentes administraciones han tomado medidas para asegurar el suministro de agua a las poblaciones con altos niveles de garantía en cualquier situación. Esto es un gran avance en relación con el pasado, pero no podemos olvidar las numerosas pequeñas y medianas poblaciones que siguen sufriendo problemas de abastecimiento, por sobreexplotación y/o contaminación de recursos locales (acuíferos, manantiales) causada por expansión desordenada de regadíos o procesos urbanísticos especulativos.
Además, aparte de los PES, el Plan Hidrológico Nacional (ley 10/2001, de 5 de julio), establece la obligación de elaborar planes de emergencia por sequía en aquellos sistemas de abastecimientos urbanos que individual o mancomunadamente abastecen a más de 20 000 habitantes. Son muy pocas las poblaciones de la cuenca que a estas alturas de 2018 han cumplido esta obligación. La inadecuada Guía para la elaboración de planes de emergencia por sequía en sistemas de abastecimiento urbano realizada en 2007 por la Asociación Española de Abastecimientos de Agua y Saneamiento (AEAS), el brazo de las corporaciones privadas en el sector del agua urbana, y el Ministerio de Medio Ambiente, no ha facilitado el cumplimiento de la misma. Por otra parte, frecuentemente son las poblaciones menores de 20 000 habitantes las más afectadas por la sequía, por problemas permanentes de escasez o por deterioro de la calidad del agua de abastecimiento y requieren soluciones e inversiones urgentes que deben de estar incluidas en el PHG.
La gestión de las sequías requiere que las administraciones públicas y todos los usuarios del recurso, y no solo los productivos, puedan actuar de acuerdo con los principios de responsabilidad, información-transparencia y participación. Por ello, la planificación debe incorporar:
– Mecanismos de participación que incorporen a todos los usuarios, no solo a los productivos, superando de una vez la consideración de que la representación del usuario del ciclo urbano del agua recae sobre las entidades y empresas abastecedoras.
– Identificación de todos los grupos que vayan a verse afectados por la planificación y deben ser involucrados tanto en el propio diseño de la planificación como en el desarrollo y ejecución de las medidas, y ello de forma temprana y continua.
– Desarrollo de estrategias de información, comunicación y participación social que impulsen y fomenten la respuesta de la sociedad civil.
Basándose en estas ideas, un conjunto muy significativo de los agentes sociales presentes en la cuenca del Guadalquivir [4] ha presentado un documento de alegaciones al borrador del Plan Especial de Sequías del Guadalquivir, defendiendo que este documento debe someterse a una profunda reformulación.
Solo puede incluir aquellas situaciones de sequía prolongada contempladas en la Directiva Marco de Aguas, en las que se deben adoptar las medidas para que no se deteriore el estado ecológico de los ríos y ecosistemas asociados y para que no se vean perjudicados los demandantes más vulnerables a la falta del recurso, salvo en circunstancias de interés público superior, como es el caso de los abastecimientos de emergencia a la población.
Las situaciones de sobrexplotación de embalses y acuíferos (los denominados déficits y situaciones de escasez) deben regularse en la planificación ordinaria (los planes hidrológicos) por su carácter previsible, por ser consecuencia de la mala gestión de los recursos disponibles; resultado de haber tolerado demandas superiores a los recursos provocadas por procesos económicos, sociales y políticos que hay explicar y que afrontar.
Es necesario exigir a los responsables políticos que tengan el valor de reconocer ante la sociedad que usamos más recursos de los disponibles. Hay que tomar medidas para ajustar las demandas al nivel que permita que sean sostenibles, incorporando la realidad del cambio climático, que ya está reduciendo nuestras disponibilidades de agua actuales y que lo hará de forma más intensa en las próximas décadas.
[1] El reto que supone la escasez de agua y las sequías fue reconocido por la Comisión Europea en su comunicación «Addressing the challenge of water scarcity and droughts» en 2007 [COM(2007)414].
[2] Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (2015), Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir, Segundo ciclo de planificación: 2015 – 2021, Memoria, pág. 81.
[3] De acuerdo con el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir, a los 320,11 hm3/año de «Brecha en ríos regulados» hay que añadir 134,33 hm3/año de «Brecha en ríos no regulados y aguas subterráneas» hasta alcanzar un déficit estructural total de 454,44 Hm3/año (ídem, pág. 148).
[4] Asociación Española de Operadores Públicos de Abastecimiento y Saneamiento, Comisiones Obreras, Unión de Agricultores y Ganaderos de Andalucía, Ecologistas en Acción-Andalucía, FACUA Andalucía, Fundación Nueva Cultura del Agua, Fundación Savia, Sociedad Española de Ornitología, Unión General de Trabajadores, Unión Pequeños Agricultores y Ganaderos y WWF-España.
